“Sekarang ini perkataan peaceful itu dipakai sebagai satu perkataan apa itu, political wisdom, political sagacity, satu kebidjaksanaan politik.”

– Pidato Presiden Sukarno, 28 Desember 1964

Belum ada catatan pasti mengenai bagaimana dan sejak kapan di Indonesia kata policy diterjemahkan sebagai kebijakan. Dalam arti muasalnya kata policy berakar dari kata polis. Sebuah terma Latin untuk menggambarkan sekumpulan masyarakat dalam satu wilayah/kota. Dari kata polis ini pula lahir istilah politics. Penerjamahan kata policy menjadi “kebijakan” – yang dalam bahasa Inggris ekuivalen dengan kata wisdom – adalah kasus semantik yang unik. Sebagai gambaran, gagasan dari kata policy di negara-negara lain tidak jauh berbeda dengan gagasan dari kata politik, seperti Malaysia (polisi), Belanda (politiek), atau Prancis (politique).

Dari yang dapat ditelusuri hingga awal dekade 1900an, Kamus Lama Bahasa Melayu tidak menyimpan kata “kebijakan” (Sakhiyya, 2020). Kamus tersebut justru mengandung kata policy yang diterjemahkan sebagai peraturan atau regulasi. Dari penelitiannya, Sakhiyya berpendapat bahwa pada perkembangan terakhirnya penyertaan makna wisdom pada kata kebijakan terkait dengan sejarah panjang pemerintahan di Indonesia yang hendak mendominasi alam pikir masyarakatnya.

Di masa sekarang ini, kita mungkin lebih menyerap kata kebijakan sebagai suatu pedoman/aturan dari pemerintah atau institusi tertentu ketimbang pengertian asalnya, yaitu kebijaksanaan. “Kebijakan Pemerintah Perlu Dikaji Ulang,” “...ini sudah menjadi kebijakan perusahaan kami,” kalimat-kalimat tersebut mengimplikasikan bahwa kata kebijakan lebih diartikan sebagai suatu peraturan. Dalam hukum ketatanegaraan, peraturan perundang-undangan dibentuk oleh eksekutif dan legislatif. Baik eksekutif maupun legislatif, keduanya merupakan produk dari proses politik. Sehingga sulit untuk menafikan produk aturan dan perundang-undangan sebagai produk politik. Karena memang dihasilkan oleh lembaga politik.

Pemilihan kata kebijakan sebagai transliterasi dari kata policy merupakan bentuk eufemisme pemerintah. Secara khusus adalah administrasi Pemerintahan Orde Baru. Konstruksi makna itu bertujuan memengaruhi persepsi warga negara bahwa peraturan yang dibangun oleh pemerintah adalah murni sesuatu yang bijak, bukan sesuatu yang politis. Segala hal yang politis tidak baik bagi keamanan, dan stabilitas keamanan merupakan pondasi awal pertumbuhan ekonomi. Setidaknya itulah yang dipahami Pemerintahan Orde Baru yang mengambil kasus sejarah dari kehidupan politik di masa Orde Lama.

Perseteruan dari banyak partai politik yang terjadi sejak dekade 1950an menjadi dalih administrator Orde Baru untuk tidak memberi banyak peluang kehidupan politik berkembang di Indonesia. Kebijakan Presiden Suharto berdiri dengan argumen pertumbuhan ekonomi dicapai dengan terlebih dulu menjaga stabilitas politik dan keamanan. Sehingga kebijakan yang dihasilkan sarat dengan delegitimasi politik kerakyatan. Mulai dari penyederhanaan organisasi sosial politik (dua partai dan satu golongan karya) hingga kebijakan massa mengambang yang menekan ‘cendawan’ politik tumbuh di wilayah Daerah Tingkat II (kabupaten/kotamadya) hingga daerah di bawahnya.

Dengan begitu apakah kebijakan publik (public policy) sebagai bagian dari kebijakan pemerintah bukan sesuatu yang politis?

Mengenai kebijakan publik tak ada yang lebih terkenal dibanding definisi dari Thomas R. Dye. Menurutnya public policy adalah ”whatever governments choose to do or not to do” (apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan maupun tidak). Meskipun itu terdengar seperti sebuah ejekan (mockery), Dye barangkali benar. Misal, jika ada dua kota, sebut saja Kota A dan Kota B, yang sama-sama membutuhkan akses jalan, tetapi pemerintah hanya memiliki cukup anggaran untuk pembangunan di satu kota, maka pilihan yang diambil pemerintah adalah kebijakan. Jika pemerintah memilih membangun di Kota A, itu adalah kebijakan. Di sisi lain, pemerintah tidak membangun di Kota B, itu juga kebijakan. Bagi sebagian teoritisi kebijakan, definisi yang diberikan Dye terlalu sederhana atau terlalu luas. Definisi tadi menafikan proses politik yang terjadi sejak identifikasi, perumusan masalah, hingga pengambilan keputusan.

Pertanyaan berikutnya adalah bagaimana suatu pilihan diambil oleh pemerintah?

Bagi saya yang bekerja di pemerintahan daerah, Musyawarah Rencana Pembangunan (Musrenbang) Daerah barangkali merupakan contoh konkret yang cukup mudah menjelaskan bagaimana pemerintah menentukan isu-isu kebijakan untuk difigurasi menjadi kebijakan publik. Musrenbang adalah serangkaian kegiatan pemerintahan yang mempertemukan antar pemangku kepentingan. Dari Musrenbang-lah kegiatan pemerintahan disifati. Pasal 1 UU No. 8/2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Evaluasi Rencana Pembangunan Daerah, memberikan keterangan kepada kita bahwa perencanaan adalah suatu proses untuk menentukan tindakan masa depan yang tepat, melalui urutan pilihan, dengan memperhitungkan sumber daya yang tersedia.

Tahapan perencanaan yang terjadi di Musrenbang adalah usaha para stakeholder untuk mengidentifikasi masalah yang sebenarnya. Identifikasi masalah diharapkan mendekati seratus persen pendefinisian masalah yang benar, karena pada Musrenbang usulan-usulan dari masyarakatlah yang menjadi bahan untuk mengenali masalah yang sebenarnya.

Kebijakan publik tidak semata teknokratis, yang mana sejak identifikasi hingga menentukan alternatif kebijakan dilakukan secara tunggal oleh birokrasi. Kebijakan publik merupakan hasil dari arena para pemangku kepentingan berada dalam situasi “argumentative turn”. Situasi teoritis yang dikemukakan oleh Frank Fischer dalam menggambarkan aktor-aktor dan sebaran ide-ide di antara mereka menghasilkan adu argumentasi. Dua hal tersebut, aktor dan sebaran ide, menyusun struktur dari subsistem kebijakan, yang merupakan salah satu variabel yang membentuk karakter kebijakan. Semakin banyak melibatkan situasi argumentatif kebijakan yang dihasilkan semakin demokratis.

Pada dasarnya pendekatan teknokratik dalam menentukan alternatif kebijakan tidak melulu dipandang buruk. Hanya saja, memberikan porsi yang lebih besar kepada pendekatan demokratis seperti dalam perspektif “argumentative turn” akan menghasilkan kebijakan yang kuat legitimasinya. Karena yang membedakan pemerintah dengan entitas sosial lainnya adalah otoritas dan legitimasi. Sementara otoritas datang dari seperangkat aturan perundang-undangan, maka legitimasi datang dari kebatinan rakyat. Meski seperangkat aturan hendak menjaga rakyat dalam suasana kepatuhan, batin mereka yang kecewa karena tidak pernah dilibatkan dalam urusan negara akan mendelegitimasi pemerintahan yang menjalankannya.

Tentu ada alasannya Ir. Sukarno memilih frasa “political sagacity” atau kebijaksanaan politik sebagai kebijakan publik yang kita pahami dewasa ini. Beliau memahami ranah publik dalam sistem ketatanegaraan tidaklah apolitis. Ranah publik dan politik bukan seperti dua sisi mata uang yang tidak berhadapan. Publik dan politik berada dalam posisi diametral. Sesuatu yang politis mengapa perlu direduksi menjadi tidak bijaksana. Justru memisahkan publik dari politik adalah tidak bijaksana. Memisahkan publik dari politik akan menghasilkan kebijakan yang tidak bijak. ***

* Mohammad Ali Dosti adalah PNS di Pemerintah Kabupaten Pelalawan